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长江经济带高质量发展面临的挑战与政策建议

  十九大报告明确指出,长江经济带建设将成为我国发展的三大新引擎之一,要继续“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”,但长江经济带仍面临着生态环境状况形势严峻、产业转型升级任务艰巨、区域合作机制和法律法规尚不健全等亟待解决的问题。

  新城发展与产业发展往往存在一定程度脱节,产城联动效应不明显,产城融合不够紧密。新城信息基础设施建设仍主要从满足居民基本生活需要出发,信息化建设与产业发展融合度有待加强。区域总体上缺少城镇空间布局整体规划,存在盲目扩建,还没有摆脱依靠土地出让、房屋建设拉动GDP增长的粗放城镇发展模式。

  重化工业发展加剧了生态环境保护难度,不仅基础原材料和能源重化工产业占工业产值比重较大,如成渝经济区和云贵地区占近60%;而且长江沿江省市化工产量约占全国的46%,长江沿岸分布着40余万家化工企业等大型石油化工基地;长江经济带产业布局与资源、市场脱节,如煤炭等能源基地主要集中在中西部地区,而钢铁、石化、建材等耗能型企业则多集中在东部地区。

  一是水资源需求量与日俱增,水质性缺水问题严重。长江经济带人均占有水量仅为世界人均占有量的1/4;同时,长江干线种,化学品泄漏和废水事故性排放等环境风险概率显著增加。二是人口、经济和土地城镇化矛盾明显。长江经济带土地面积约205万平方公里,占全国的21%,但人口和经济总量超过全国的40%,从上游到下游区域,经济、人口承载比重逐步趋多,但土地资源占比逐步减少。三是污染排放强度高,环境风险隐患突出。长江经济带大部分区域能耗水耗和污染排放强度是全国平均水平1倍以上,长三角地均污染物排放强度是全国平均水平4倍以上。

  一是生态补偿指标理论上比较全,但选取具有代表性和操作性的指标难以明确。二是长江经济带涉及十一个省(市),一些省(市)存在互为上下游、左右岸的关系,关系比较复杂,难以确定归属问题。三是现有的生态补偿大都是以资金补助为主,市场化补偿较弱,所起到的效果也较有限。

  (五)“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”,区域协调发展良好氛围还末形成。

  从各省市出台的政策和创新举措看,主要涉及自身的经济、社会发展及生态环境保护等内容。这些政策与举措,有力提升了长江经济带各省市城镇化、生态环境综合发展指数,一定程度上也促进了区域协调发展,但省市间的协调发展政策与举措较少,还远没形成区域协调发展良好氛围。

  立足“功能优先、协调发展”理念,坚持城镇形态与功能协调,注重科学发展和民生需求,实现城镇发展由速度扩张型向质量效益型转变。着力推动城镇化与工业化的协调发展,推进产业空间与城市空间的一体化协调发展,推动产城融合。创新绿色PPP等多元融资模式,拓展城镇化发展融资渠道。

  进一步完善水资源管理体系,实行最严格水资源管理制度。建立长江流域生态补偿大数据平台,统一规范水质监测体系;积极探索多元化生态补偿方式,包括如互派干部挂职、对口帮扶等服务补偿以及项目支持补偿等多种形式。重点利用传感技术、感知设备和智慧化系统,准确把握长江经济带环境变化动向,实施信息化精准管控。

  统筹长江经济带不同区域之间的产业规划,明确产业优化调整布局的方向。集中规范布局重化工产业园,改变沿江重化工业分散布局、污染和风险难以管控的局面;设置区域和产业发展负面清单,严格执行土地污染物区域限排政策;通过江河改造,调结构、转方向,全面推动长江沿岸更新与改造。

  借鉴京津冀协同发展领导小组办公室、京津冀协同发展专家咨询委员会及长三角区域合作办公室等工作经验,在已由长江经济带发展领导小组出台的政策基础上,瞄准长江经济带一体化发展目标,围绕重大事项协商、城市群联动、港口协调发展和横向生态补偿等重点领域进一步深化体制机制创新,逐步建立健全推动长江经济带一体化发展的体制机制。

  鼓励长江沿线企业通过投资、兼并、收购、参股等方式“走出去”;以铁路、公路、航空、港口、电网、电信等领域为突破口,鼓励长江经济带省市积极参与“一带一路”基础设施建设;加快推进上海、重庆、湖北、浙江、四川等省市自贸试验区建设,着力发挥示范带动作用。

  近几年来,长江经济带沿江省市加律法规建设力度,如《重庆市环境保护条例》等。这些条例有力保障了长江经济带环境保护工作顺利展开,但还需制定如《长江流域管理法》《长江环境和资源保护法》等类似法律法规,进一步保障长江经济带高质量发展。

  (作者系上海应用技术大学教授,国家社科基金项目“长江经济带城镇化与生态环境耦合协调评价及其发展机制创新研究”负责人)

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